یکشنبه , دی , 29/10/1398
خانه / اجتماعی / طرح شهری به مثابه برنامه/ حسین نصیری کامران

طرح شهری به مثابه برنامه/ حسین نصیری کامران

مقدمه

در برنامه ریزی شهری، وقتی از نحوه شکل گیری، ساماندهی و مدیریت فضاهای شهری اعم از عرصه های عمومی و توده های ساختمانی صحبت به میان می آید، در کلام نقش برآیند عقل جمعی که خود ناشی از فرهنگ، سلیقه، سابقه تاریخی و خصوصیات محلی مردمان ساکن شهرها است، بارز می شود. اما در عمل طرح ها ناشی از ذهن طراحانی است که عهده دار تهیه آن ها می شوند. باید توجه داشت که این ذهنیت نیز خود از شناخت شهر مورد نظر و بر اساس آموزه های علمی و از همه مهم تر جهان بینی مشاور نتیجه می شود. بسیاری از شهرساران غوطه ور در افکار نوستالوژیک و خواستار حفظ بی کم و کاست ارزشهای گذشته اند و گروهی دیگر مفتون و مرعوب فنآوری های جدید و مدرنیسم ناشی از ماشینیسم اند. هر دو گروه در انتزاع و برای همه شهرها در هر اقلیم و فرهنگ متفاوت، نسخه های مشابه می پیچند و انتظار دارند، شهرها بر اساس آن عمل نمایند. سیستم های شهری از نوع سیستم های پیچیده باز هستند، مانند موجودات زنده در برابر کنش های مدیریتی واکنش های بسیار پیچیده نشان می دهند. به همین دلیل باید در مواجهه با معضلات و توسعه شهری، نگرش سیستمی داشت، آن هم با در نظر گرفتن متغیر های بسیار زیاد. اما نباید این پیچیدگی در ذهن طراح و برنامه ریز شهری به نوعی فلج فکری منجر شود و یا طرح ها از پیش شکست خورده انگاشت.

در قریب به اتفاق معضلات اجتماعی و شهری نحوه بر خورد به صورت حل مشکل و طرح های ضربتی است و وقتی صحبت از فرهنگ، حفظ ارزش ها، احساس تعلق، هویت، اصالت ها و مسائل زیست محیطی به میان می آید، در حد حرف باقی می ماند و غالبا از نظر مدیران شهری، مسائل مهمتری هست که باید در مدت زمان کوتاه تری به حل آن اقدام شود. همچنین طراح و برنامه ریز شهری هنرمند برج عاج نشین نیست که خود را به صورت ذهنی برتر از مردمان شهر ببیند و مانند خدایگان در مورد نحوه سکونت، کار، ارتباطات و تفریحات مردم تصمیم بگیرد و مردم نیز موظف به پیروی از آن باشند و نباید مانند یک عمله فکری در اختیار افکار درست یا نادرست مدیران، گروه های فشار و مردم ساکن شهر باشد و با چانه زنی و به دست آوردن دل همه طرح خود را مقبول و تحقق پذیر جلوه دهد. زیرا یا مقاومت ایجاد می نماید و یا طرحی غیر اصولی و غیر فنی به تصویب خواهد رسید، که در هر دو صورت طرح با شکست مواجه خواهد شد.

اینک عدم توفیق طرح های جامع و تفصیلی شهری به شکل کنونی، بر کسی پوشیده نیست. این طرح ها با این پیش فرض ها تهیه و تدوین می شوند که تمامی(یا بیشتر) امور شهر قابل شناسایی است و شهرسازان با همکاری دیگر متخصص ها برای مسایل شهری راه حل های شناخته شده پیشنهاد می دهند و در بدترین حالت غالب این پیشنهاد ها عملی خواهند شد. اما با کسب تجربه های بیشمار در اجرای این طرح ها در ایران و جهان، مشخص شده که هر سه پیش فرض دارای اشکال است. ما در شناخت مسایل پیچیده شهری، ناقص برداشت می کنیم، ناقص تحلیل و ناقص نتیجه گیری می کنیم. مسایل شهری از جنس سوال نیستند بلکه مسائلی هستند که پاسخ های منحصر به فرد و گاه چند گانه دارند. و نیز با توجه به ساختار مدیریت شهری و سطح مشارکت عمومی، هیچ تضمینی در اجرای کامل و تبعیت از طرح وجود ندارد.

این نوشتار سعی دارد جدای از نقد بر طرح های جامع و تفصیلی شهری و روند تهیه، تدوین و تصویب و اجرای این طرح ها، به پیشنهاد روش هایی برای اصلاح روند کنونی بپردازد. بدیهی است برای اجرای این روش ها و سیاست ها نیازمند اصلاح رویکرد طرح جامعی و برنامه ریزی از بالا به پایین است.

شهر و طرح های بی برنامه

طرح جامع به مثابه برنامه شهر و طرح تفصیلی طراحی جزییات آن است. برنامه ریزی به شکل یک چرخه است که از شناسایی وضع موجود شروع شده و با شناسایی نیازها و اولویت بندی آن ها، تبیین سیاست ها و امکان سنجی منابع مالی و تجهیزاتی، همچنین شناسایی موانع و محدودیت ها و سپس زمان بندی اجرای برنامه و طراحی آن، که به اجرای برنامه و برونداد و نظارت و ارزیابی و بازخوردهای برنامه می انجامد، و در نهایت منجر به اصلاح برنامه خواهد شد. سوال این جا است که آیا در روند تهیه و اجرای طرح های جامع و تفصیلی این چرخه وجود دارد؟ طرح های شهری به شکل کنونی مطابق قرارداد های رایج در سطوح مختلف تهیه می شوند و به سازمانی جهت اجرا سپرده می شوند که تقریبا اعتقادی به اجرای آن ندارد. این طرح ها فاقد ساختار نظارتی و بازخوردی هستند و در تجدید نظر طرح نیز همان روند معیوب گذشته تکرار و تکرار می شود.

شناخت شهرها با جزییات فراوان و انبوهی از اطلاعات، بدون راهبرد خاصی صورت می گیرد و در مرحله ی تهیه طرح معمولا رد پایی از آن انبوه اطلاعات دیده نمی شود. و اگر آتلیه ی طراحی شرکت مهندسان مشاور، بدون مطالعه ی گزارش های مرحله شناخت، دست به طراحی بزند، نتیجه همان نقشه دو بعدی طرح جامع و با بزرگ نمایی بیشتر، طرح تفصیلی خواهد شد. مشاوران(البته به حق) خود را درگیر شناخت عمیق نمی کنند، زیرا نخست اینکه با توجه به دستمزد ناچیز(در مقایسه با شرح وظایف) و عدم اطلاعات و بانک های اطلاعاتی معتبر در اغلب شهرها، این کار امکان پذیر نیست. از طرف دیگر از تکالیف طرح های جامع تطابق طرح با طرح های بالا دست است. طرح های ملی و منطقه ای شامل طرح آمایش سرزمین، طرح جامع منطقه و طرح جامع شهرستان، که عملا یا وجود ندارند و یا به روز نیستند. در صورت شناخت کامل نیز به دلیل نبود طرح های بالادست و راهبردی، این انبوه اطلاعات شناختی تبدیل به سیاست و روش جهت طراحی و تدوین طرح های موضعی و موضوعی نمی شوند.

توقع از طرح های جامع و تفصیلی در هر صورت، واقع بینانه نیست. از یک سو تصور بعضی با دیدگاه پوزیتویسم این است که کلیه امور شهر در طرح های شهری قابل پیش بینی و کنترل است و از طرف دیگر با دیدگاهی صرفا اجرایی، طرح های شهری در حد پروژه های عمرانی تقلیل می یابند.

اداره و برنامه ریزی یک شهر بدون سامانه های اطلاعاتی معتبر قابل تصور نیست. بدیهی است سامانه اطلاعات جغرافیایی یا GIS با همکاری سازمان ها و نهاد ها امکان راه اندازی دارد. در قرارداد طرح جامع شرکت های مشاور، موظف به اراِئه ی طرح و نقشه ها به صورت قابل استفاده در سامانه اطلاعات جغرافیایی هستند، ولی ایجاد بانک اطلاعات نیاز به اقدامات فرا سازمانی دارد. چند سالی است که اطلاعات مرکز آمار ایران، در قالب GIS قابل دریافت است، اما به لحاظ امنیتی اطلاعات مرکز آمار در سطح بلوک شهری ارائه و شرح وظایف طرح های جامع و تفصیلی نیز در حد بلوک شهری تعریف می شود. در صورتی که نیاز پاسخگویی به استعلام فنی شهروندان در حد پلاک(قطعه زمین) است. همین نکته وجود کمیسیون تفسیر طرح تفصیلی(کمیسیون ماده 5) را باعث شده است. اگر طرح ها برای هر قطعه زمین موجود در محدوده، برنامه داشته باشند، کارشناس طرح با نظر کمیته برنامه ریزی شهری در مورد قطعات تصمیم گیری می کند. البته داشتن برنامه فقط تعیین کاربری و بر و کف و درصد اشغال و تراکم یا به عبارت ساده تر تعیین ضوابط ساختمانی نیست. این برنامه می تواند شامل گزینه های مختلف ضوابط جهت انطباق با راهبرد های طرح باشد. این مهم با سطح اطلاعات بلوک شهری امکان پذیر نیست و عدم انطباق طرح های پایین دست مانند طرح بهسازی و نوسازی بافت فرسوده و طرح ساماندهی بافت قدیم و یا طرح های توانمند سازی بافت اسکان غیر رسمی و سایر طرح های موضعی و موضوعی با طرح جامع و تفصیلی اجتناب ناپذیر است و اغلب به تضاد این طرح ها می انجامد که خود باعث سر درگمی شهروندان و کارشناسان اجرای طرح و شروع روابط نا سالم اداری است.

شهر و فضاهای بی مکان

با روند جهانی شدن و تعریف دیگر گونه فضا، بسیاری بر این باورند که دیگر نیازی به وجود مکان نیست. احساس تعلق مکانی در شهری شدن افراد و جهانی شدن شهر ها، رنگ باخته است. ولی این موضوع نباید دست آویزی برای ساده سازی مسائل شهری قرار گیرد. تعلق شهروندان به محلات و باقی ماندن نظام محله ای در شهر های تاریخی علی رغم از هم پاره شدن ساختار شهرها در اوایل قرن حاضر نشان از آن دارد که هنوز شهروندان به دنبال هویت هستند. شهرها محل برخورد بدن های بیگانه و ساده کردن روابط به جهت تحمل این همه برخوردند، اما در همین شهرها شاهد به وجود آمدن اجتماعات قومی، مذهبی و جنسیتی هستیم که به دنبال حفظ و یا ایجاد هویت مستقل اند. 

طرح تفصیلی در این ارتباط چه وظیفه ای دارد؟ در واقع هیچ اثری از ایجاد مکان و تعلق مکانی و ساختار اجتماعی و فرهنگی در طرح های تفصیلی دیده نمی شود. شهری را نمی توان سراغ گرفت که هسته های متعدد نداشته باشد، اما در تعریف هسته های شهری در سطح طرح تفصیلی کاری انجام نمی شود و مراکز محلات اغلب به شکل گره ترافیکی طراحی مجدد هندسی می شوند. از ظرفیت مشارکت مردم و سرمایه اجتماعی استفاده ای نمی شود. همانطور که قبلا اشاره شد استقرار برنامه از مهم ترین مراحل برنامه ریزی است. به این معنا که درک متقابلی میان برنامه ریزان، مسوولین و مردم برقرار شود. نکته ی اساسی در استقرار برنامه تعریف منافع کوتاه مدت و بلند مدت اشخاص است. وقتی شهروندان از ماهیت طرح بی خبرند و در صورت بر خورد با ضوابط در قبال قطعه زمین خود منفعت شخصی خود را در تعارض با منافع عمومی می بینند، در مقابل آن موضع تدافعی و در بسیاری موارد موضع تهاجمی می گیرند.

شهروندان در اکثر موارد منافع کوتاه مدت شخصی را بر منافع هر چند کوتاه مدت یا بلند مدت عمومی ترجیح می دهند. اما در مورد منافع بلند مدت خود که همسو با منافع عمومی باشد، وارد مذاکره می شوند. سوال این جاست؛ این مذاکره بر عهده چه شخصی است؟ بدیهی است با ساختار سیاسی برنامه ریزی، مشاور تهیه طرح به تنهایی نمی تواند جهت استقرار برنامه وارد مذاکره شود و قول و قرار بگذارد. وعده های انتخاباتی نمایندگان مجلس شورای اسلامی و شوراهای اسلامی شهر نیز در صورت عدم پشتوانه علمی و عملی در حد همان شعارهای انتخاباتی باقی خواهند ماند. تجربه شورا یاری ها هم با توجه به وجاهت قانونی آن ها با موفقیت محدودی همراه بوده است. اصناف مرتبط با ساخت و ساز مانند پیمانکاران، طراحان و سازمان نظام مهندسی نیز اغلب بنا بر عرف دریافت دستمزد، در صدد افزایش مساحت و تخطی از ضوابط طرح های تفصیلی اند. و از همه مهم تر شهرداری ها به عنوان مجری طرح جامع و طرح تفصیلی با کمبود بودجه جاری و عمرانی مواجه اند و یکی از راه های کسب درآمد خود را موافقت با تغییر کاربری و افزایش تراکم و سطح اشغال و اخذ جرایم می دانند. 

 با توجه به تجربه عملی انجام گرفته و تجربیات جهانی بهترین راه استقرار برنامه های شهری اولا شفافیت برنامه و ارائه بدون واسطه به مسوولان و شهروندان است. دوم شناسایی گروه های ذی نفوذ اجتماعی اعم از متخصصان محلی و گروه های فشار است. سوم مذاکره بر سر منافع کوتاه مدت و بلند مدت و رفع تضاد بین منافع عمومی و شخصی(یا گروهی) است. اجتماعات مردمی تمایل به حفظ هویت خود دارند، تقریبا بر سر هر چیز غیر از این مذاکره خواهند کرد.

علی رغم وجود کمیته فنی و شورای شهرسازی و معماری استان و کمیسیون ماده پنج، این ارکان نتوانسته اند نقش سازنده ای در استقرار، نظارت و کنترل طرح های جامع و تفصیلی داشته باشند. به منظور تحقق حکمروایی خوب شهری و استقرار برنامه های شهری، تشکیل کمیته(کمیسیون) برنامه ریزی شهری برای تحویل گرفتن کلیه طرح های شهری و معماری و معماری منظر ضروری به نظر می رسد. این کمیته می تواند متشکل از اشخاص حقیقی و حقوقی و افراد متخصص شهری شامل برنامه ریزان شهری، طراحان شهری، معماران منظر، معماران، طراحان مبلمان شهری و هنرمندان، جامعه شناسان، اقتصاد دانان و سایر متخصصان و معتمدان محلی و شهری با محوریت انجمن شهر باشد.

برنامه ریزی مقطعی یا پیوسته

با یک مثال این بخش از نوشتار را شروع کنیم؛ روند تهیه طرح جامعی 7 سال به طول می انجامد که افق زمانی آن 10 ساله است. به عنوان مثال یک طرح جامع در سال 1387 با عنوان بازنگری طرح جامع پیشین، مصوب 1375 کلید می خورد. طبق روال، آمار مورد استفاده در این طرح آمار رسمی سال 1385 است. این طرح بر خلاف عنوانش که بازنگری طرح جامع پیشین است به نقد طرح قبلی نمی پردازد و درصد تحقق پذیری آن را و دلایل عدم استقرار و اجرای ناقص طرح را بررسی نمی کند، تمام پیش فرض های آن طرح مانند تقسیمات و بلوک های برنامه ریزی را می پذیرد. و در نهایت با نقایص فراوان در سال 1394 تصویب و به شهرداری مربوطه ابلاغ می شود. سرشماری سراسری نفوس و مسکن 1395 انجام می گیرد و عملا آمار مورد استفاده در طرح غیر قابل استناد می شود. تهیه طرح تفصیلی بنا به عرف(نه اجبار قانونی) به همین مشاور ابلاغ می گردد. بیش از یک سال از عقد قرارداد طرح تفصیلی می گذرد و شرکت مشاور هنوز در پاسخ به استعلام های شهروندان تعلل می کند و سازندگان در اخذ مجوز های لازم بلا تکلیف می مانند. در صورتی که بهترین و عملی ترین راه تدقیق طرح با وضع موجود پاسخ به استعلام ها است.

سوالی که پیش می آید این است که؛ برای شهر مذکور اگر در این مدت طرحی وجود نداشت، چه اتفاقی می افتاد؟ ساخت و ساز های بی ضابطه، اجرای ساختمان بدون اخذ مجوزهای لازم، عدم رعایت معیارهای فنی و معماری و شهرسازی. لزوم استفاده از مهندسان مشاور صرفا هزینه کردن و گرفتن چند جلد گزارش بی محتوا و چند شیت نقشه رنگی نیست. در معدود استعلام های پاسخ داده شده توسط شرکت مهندسان مشاور، بعضی معابر با عرض 10 متر به عرض 12 متر تبدیل شده اند که کلیه ساختمان های موجود نوساز هستند و بعضی در مرحله ی ساخت سازه قرار دارند. معبر نوسازی که حد اقل با عمر مفید ساختمان های نوساز آن تا 30 سال دیگر هم اصلاح نخواهد شد.   با توجه به این که بهترین طرح های جامع و تفصیلی ایران در گذشته حد اکثر آن هم در شکل شبکه معابر 35 درصد محقق شده اند، با این توصیفات این طرح در نطفه محکوم به شکست است.

یکی دیگر از معایب روند طرح های جامع و تفصیلی نحوه انتخاب مشاور است که نهادهای محلی شهر هیچ تاثیری در آن ندارند. نه شهرداری به عنوان مجری طرح نه شورای شهر به عنوان نهاد نظارتی منتخب مردم شهر، نقشی در انتخاب مشاور ندارند. اداره کل راه و شهرسازی استان به نمایندگی از شورای عالی شهرسازی و معماری مشاور را بر اساس حدود صلاحیت های احراز شده و سوابق و معمولا با استعلام و مناقصه مشاور را انتخاب می کند و خلع مشاور نیز فقط با تشخیص آن اداره کل خواهد بود.

گزارش های تهیه شده در طرح جامع که در نهایت و طبق قاعده مرجع طراحی و تدوین ضوابط طرح تفصیلی خواهند شد غالبا دارای شکل تکرار شونده برای تمام شهرها هستند و ناگوار تر آن که محتوای آن ها نیز همچون بدنه ی فضاهای شهری ما، با هم تفاوت ندارند. نتیجه برداشت های یکسان و تحلیلی های مشابه و پیشنهاد های ضوابط به صورت نسخه واحد برای درمان همه ی شهرها منجر به این شده است که دیگر وقتی در خیابان های رشت یا لاهیجان و یا حتی شهر های دیگر کشور قدم می زنیم تفاوتی را احساس نمی کنیم. حفظ نشانه های طبیعی مانند کوه و رودخانه و تقویت حس جهت یابی و حفظ و تقویت نظام محله ای و که می تواند در تشخص شهرها و ایجاد خاطرات بین نسلی، نقش به سزایی داشته باشند، در طرح های تفصیلی جایی ندارند یا به صورت انتزاعی و غیر عملی با آن ها برخورد می شود.

نتیجه

با روند کنونی تهیه، تصویب و اجرای طرح های جامع و تفصیلی و عدم استقرار این برنامه ها و نبود ارکان نظارتی و پایشی و همچنین عدم برنامه ریزی پیوسته، این طرح ها و به تبع آن طرح های پایین دست از جمله طرح ساماندهی بافت قدیم و طرح نوسازی و بهسازی بافت فرسوده و طرح های بافت اسکان غیر رسمی و سایر طرح های موضعی و موضوعی و حتی طرح هایی در مقیاس طراحی شهری و طراحی منظر دچار مشکلات عدیده اند. در طرح های شهری با برداشت انبوه اطلاعات بدون ارتباط راهبردی با اهداف طرح و عدم دسترسی به اطلاعات معتبر و نبود یا به روز نبودن طرح های بالادست، شهرها به درستی شناخته نمی شوند، که خود منجر به خطا در تعیین اهداف، راهبردها، سیاست ها و روش ها می شود. در جهت استقرار برنامه های شهری، شفافیت لازم در ارائه ی طرح به مسوولین و شهروندان وجود ندارد و تضاد بین منافع شخصی و عمومی لا ینحل باقی می ماند. اجرای برنامه به سازمانی سپرده می شود که به دلیل کمبود بودجه خود را محق به تخطی از طرح می داند زیرا در طرح های جامع راهبرد های تحقق درآمد پایدار پیش بینی نمی شوند. ساز و کار نظارت و پایش و بازخورد طرح وجود ندارد و تقریبا هیچ پروانه ساختمانی بدون تخلف صادر نمی شود.

بنابراین باید به منظور تولید محتوا و اطلاعات در شهرها، بنیاد مطالعات شهری تاسیس شود و از متخصصین بومی و مسلط برای ایجاد پایگاه اطلاعاتی استفاده شود. ایجاد سیستم اطلاعات جغرافیایی یا GIS یک ضرورت برای شهرها است که با همکاری بین سازمانی اعم از شهرداری ها، سایر سازمان ها و بنیاد های حکومتی و نظارتی و تجهیزات و تاسیسات شهری و نهادهای فرهنگی و اجتماعی امکان پذیر است. به نظر می رسد محوریت این همکاری به جهت تحقق حکمروایی خوب شهری باید به عهده انجمن شهر باشد. دسترسی شهروندان به اطلاعات و ضوابط طرح باید از طریق سامانه های اطلاعاتی تسهیل گردد. باز تعریف محلات و سپردن وظیفه استقرار برنامه به معتمدان محلی و شورایاری ها یک ضرورت است. تبیین مفاهیم توسعه پایدار و منافع عمومی بلند مدت نسل امروز و آینده توسط سازمان های فرهنگی و رسانه های محلی و تقویت سازمان های مردم نهاد در جهت افزایش مطالبه گری شهروندان و استفاده از سرمایه اجتماعی و مشارکت مردمی از اقدامات لازم برای استقرار برنامه های شهری است. نظارت و پایش برنامه و همچنین تفسیر طرح های جامع و تفصیلی، مستلزم وجود کمیته برنامه ریزی شهری با حضور متخصصان شهری به ویژه برنامه ریزان شهری با محوریت انجمن شهر و حضور دائمی نماینده ی شرکت مشاور تهیه طرح است. بررسی و تصویب طرح های مهم مبلمان شهری، معماری و طراحی منظر و ساختمان های با تاثیر شهری و ناحیه ای باید در کمیته فنی و برنامه ریزی شهری صورت گیرد و سپس جهت تصویب ارجاع گردد. جهت برنامه ریزی مستمر، بازنگری برنامه های شهری با فاصله زمانی مناسب و کوتاه مدت با دریافت برونداد های برنامه و مطابق آخرین آمار رسمی صورت گیرد.

اصلاح رویکرد طرح جامعی در برنامه ریزی شهری ضرورتی است که با کمترین اصلاح قوانین و تفویض اختیارات بیشتر به نهادهای حکمروایی محلی و تشکیل سمن ها و بنیاد های مطالعاتی و کمیته های فنی و برنامه ریزی شهری با شرکت متخصصان امکان پذیر است.     

حسین نصیری کامران

دانشجوی دکترای تخصصی شهرسازی دانشگاه آزاد اسلامی واحد قزوین

و کارشناسی ارشد شهرسازی- برنامه ریزی شهری و منطقه ای از دانشگاه هنر اصفهان

همچنین ببینید

مسابقه عکاسی تالاب ها؛ برای همه گیلانیان

رئیس روابط عمومی اداره کل حفاظت محیط زیست گیلان گفت: حضور در مسابقه عکاسی تالاب ...

پاسخی بگذارید

نشانی ایمیل شما منتشر نخواهد شد. بخش‌های موردنیاز علامت‌گذاری شده‌اند *